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管理与预算办公室主任根据一号总统令的指令，于2009年12月8日颁布了《行政公开令》。

因此，第二个维度涉及这个事实由此——它满足了前置句中包含证立效力规范的预设——成为法创设的事实。这两者既是形式宪法概念的具体化，也是实质宪法概念的具体化。

如果个别的规范创设在没有实证法的授权规范在中间连接，而直接由基础规范赋予法创设的意义，它就开始了。但是，处于实证法上最高层级、规定一般规范创设的规范不过是被凯尔森称为实质意义上的宪法的东西。像任何的多义性一样，形式的/实质的二分隐藏着混淆的危险。[8] 第二种形式的/实质的二分与第一种不同，它定位于本质的（Essentiellen）和非本质的（Akzidentiellen）区分而非程序和内容的区分。[32]就像已经表明的，这也适用于宪法的法制性（Verfassungsgesetzlichkeit），适用于这个定义第一部分的第三个要素。

但是，图示是否在个别意义上是具体的东西则有疑问。基础规范仅仅通过宪法、法律性和实效这三个概念与具体的宪法相联系。因为没有这样的分析就无法考量行政法典总则的地位以及我国今后行政立法质量的提升。

我们可以在立法法和其他行政法典中将总则的法律地位写清楚。[30]由此可见，行政法主要体现行政管理职能，行政法的诸多规范是行政管理职能的要求，也是行政管理职能的运行结果。如果说行政法的指导思想具有强烈的价值判断的话，那么行政法的基本原则则主要是技术层面上的。例如，《境外投资项目核准暂行管理办法》等就仅有总则而没有分则。

我国学界在行政法治问题的研究中，并没有将行政高权与行政法总则中的这个系列问题放置在一起进行研究，而是泛泛的揭示行政高权的危害。第五，设定权利义务的总则与不设定权利义务的总则。

[9] 这种关系在法治发达国家也同样存在。上面已经指出，行政法总则本身就是由一些相对概括和相对抽象的内容构成的，例如，指导思想、法治原则等。[14] [美]罗斯科·庞德著：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2012年版，第12页。地方人民代表机关和地方行政机关近年来在推动我国行政法治方面起到了非常积极的作用，中央层面上缺失的重要行政法典在地方层面上几乎都有，目前中央层面已经制定的诸多行政法典都是由地方率先制定的。

例如，第9条规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。还以《行政诉讼法》为例，总则部分共有十一个条文，而这十一个条文与后续内容都有着直接或间接的关系。也有学者将行政行为法作为一个独立的板块或者部类，而在笔者看来，行政行为法不可以从行政程序法中独立出去，因为行政程序法所规范的就是行政主体的行政行为：根据《联邦行政程序法》第35条第1句规定，行政行为是行政机关的行为，这一特征将没有行政机关属性的机构的行为与行政行为区别开来。基于此，我们应该从下列方面来认知行政法典则。

这个划分是以总则的文字容量和条文容量为标准的。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

三是它制约着行政执法。[15] 例如，《立法法》第73条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

管制与放松管制的纠结就能证明这个问题，这便使人们自然而然的想到未来法治的重心必然在公法领域，必然在对公权的控制上。若总则过分设定了操作层面上的权利和义务，则会使分则的内容无法得以实施。这些规范行政立法的法律典则有着严格的内容，而且非常完整。这种成文的法典，有一种特殊的制裁权。这说明合理性审查还不是我国行政诉讼的审查原则之一。完善对策 行政法与其他部门法相比有一个明显的特征，就是它没有一个类似于刑法和民法那样统一的法典，而是由若干法典构成的法律群，这就使得行政法的规范体系要比其他部门法复杂的多。

以处在最低位次的政府规章为例，它的相邻上位法是地方性法规或行政法规。它们必然存在着这样或那样的关系，而该关系就是以横向的形式表现出来的，行政法体系中的几乎任何一个层次都存在着这样的相邻关系，这种关系既涉及到它们各自的调整对象和规制范围，也会涉及到它们在适用过程中的相互依赖，抑或相互排斥。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。总则与分则是行政法典的两个有机构成部分，至少在目前的立法格局中，总则似乎是不可缺少的，至于分则是否需要有专门的称谓，则是需要探讨的。

特别是在处于社会转型时期的当下中国，行政许可的泛滥几乎成为一种‘制度性腐败。目前，诸多总则涉及到了分则的内容，当然也存在着分则涉及到总则内容的情形，例如，《人民币管理条例》第7条规定：新版人民币由中国人民银行组织设计，报国务院批准。

这仅仅是一个例子，而我们通过这个例子就可以说明行政法典总则的规制技术是非常严格和严谨的。制裁是指对违反法律规范将导致的法律后果的规定。这种无法量化的甚至带有形容词的概念，无法为行为主体的合法性与否提供具体的标准。目前我们无论从理论上还是实践上都没有一个关于总则与分则关系的统一认知和统一规范，这可能也是导致有些行政法典有分则，有些行政法典没有分则的缘由。

换言之，在行政法典总则中，有些内容属于法律原则，而有些内容则属于法律规则。同是一个层面上的行政法典，前者比后者多了九个条文，毫无疑问，《行政诉讼法》在与《国家赔偿法》比较的情形下，可以被视为长行文的总则，而《国家赔偿法》在与《行政诉讼法》相比较的情形下，则可以视为短行文的总则。

2005年制定的《重庆市政府重大决策程序规定》。在笔者看来，这些内容应当作为海洋环境保护法分则部分的内容。

以《立法法》为例，其对各个层次的行政法典则都作了规定，而《行政法规制定程序条例》对行政法规的规定也相当完善。近年来，我国提到了法律人共同体的概念，[32]提到了法治思维的概念，这些概念在我国传统上仅仅是理论问题，但是近年来，法律人共同体也罢，法治思维也罢，已经成为制度范畴的问题。

参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第85-86页。例如《人民警察法》第3条规定：人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。行政法的法典化与行政法总则天然的联系在一起，当我们要推进行政程序法的法典化时，必须首先设计统一的行政程序法典的总则。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

[36] 萧榕主编：《世界著名法典选编（行政法卷）》，中国民主法制出版社1997年版，第1页。评选罪犯改造积极分子。

另一方面，行政法典总则的分析在绝大多数情况下仅具有理论意义。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

参见[美]马季佛著：《现代的国家》，商务印书馆，1937年版，第93页。行政法与行政权的关系应当有两种情况，一种情况是行政法的功能和价值在于对行政权进行有效控制和约束，西方法治发达国家的控权行政法理论就是这种关系模式。